一、修訂條例的背景
（一）封山禁牧和退耕還林。封山禁牧和國(guó)家實(shí)施退耕還林工程息息相關(guān)。我省地處西部干旱地區(qū)，生態(tài)環(huán)境本身就比較脆弱，天保工程實(shí)施前，亂砍濫伐、放牧、毀林開(kāi)墾等現(xiàn)象比較嚴(yán)重，長(zhǎng)期廣種薄收和牛羊散牧的落后生產(chǎn)方式，使生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，植被減少，土地沙化嚴(yán)重，農(nóng)民生活陷入“越窮越墾、越墾越窮”惡性循環(huán)。
“春種一面坡，秋收一袋糧”，“年年栽樹不見(jiàn)樹，年年種草不見(jiàn)草”……這些打油詩(shī)都曾是陜北生態(tài)環(huán)境惡化、水土流失嚴(yán)重的真實(shí)寫照。??
1997年，江澤民同志提出：“實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)，再造一個(gè)山川秀美的西北地區(qū)”。
1998年，延安吳起縣率先在全國(guó)開(kāi)啟退耕還林探索，在全縣范圍內(nèi)推行“封山禁牧、舍飼養(yǎng)畜”政策。
1999年，朱镕基總理在延安考察時(shí)提出了“退耕還林（草）、封山綠化、個(gè)體承包、以糧代賑”的十六字方針。陜西、四川、甘肅率先開(kāi)始退耕還林試點(diǎn)，揭開(kāi)了我國(guó)退耕還林的序幕。
從1999年開(kāi)始，吳起縣按照“一季退耕、兩年治理、三年完善提高、五年初見(jiàn)成效、十年大見(jiàn)成效”的目標(biāo)，將全縣150多萬(wàn)畝坡耕地一次性全部退了下來(lái)，成為當(dāng)時(shí)全國(guó)退耕還林的一面旗幟，全國(guó)退耕還林第一縣。短短幾年時(shí)間，全縣林草覆蓋率由封山禁牧前的19.2%提高到62.9%，生態(tài)環(huán)境發(fā)生了巨大變化。由于當(dāng)時(shí)已完成的退耕還林和荒山造林，大多還處于幼林狀態(tài)，陡坡耕地也多集中在陜北風(fēng)沙區(qū)和黃土高原丘陵溝壑區(qū)等生態(tài)環(huán)境十分脆弱的地方，因此迫切需要封山禁牧，提高林草植被的自然修復(fù)能力。
（二）封山禁牧法治進(jìn)程。曾經(jīng)把山羊養(yǎng)殖作為支柱產(chǎn)業(yè)的吳起縣開(kāi)始實(shí)施封山禁牧、植樹種草、設(shè)施養(yǎng)羊。2002年5月，省委、省政府對(duì)吳起縣進(jìn)行了專題調(diào)研，形成了《黃土高原上的一場(chǎng)革命》的調(diào)研報(bào)告，深刻總結(jié)了吳起縣封山禁牧的成功經(jīng)驗(yàn)。
2003年初，時(shí)任陜西省長(zhǎng)的賈治邦同志簽發(fā)了陜政發(fā)[2003]4號(hào)文件，《陜西省人民政府關(guān)于實(shí)行封山禁牧的命令》，在全省范圍內(nèi)，渭河以北各縣區(qū)的全部區(qū)域和渭河以南各縣區(qū)的林業(yè)用地，包括退耕還林還草地，全部實(shí)施封山禁牧。
2007年，省人大常委會(huì)提議在封山禁牧令的基礎(chǔ)上制定地方性法規(guī)。禁牧令是政府規(guī)章，法律層級(jí)不高，上升到地方性法規(guī)以后，可以設(shè)定相應(yīng)的法律制度、資金保障制度以及行政處罰。封山禁牧條例的頒布實(shí)施，把封山禁牧工作正式納入了法制化管理軌道。
條例自2008年3月施行以來(lái)，取得了很大成效。大面積退耕還林（草）地得到有效保護(hù)，森林植被逐步恢復(fù)，水源涵養(yǎng)功能明顯增強(qiáng)，生態(tài)環(huán)境得到有效改善。以前陜北是黃多綠少，現(xiàn)在通過(guò)衛(wèi)片上看，是一片碧綠，我們稱之為“延安綠”、“榆林綠”。
近年來(lái)，隨著生態(tài)文明建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，原條例部分條款與黨中央國(guó)務(wù)院關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的新思想新戰(zhàn)略不盡一致。省委、省政府深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、保護(hù)至上的生態(tài)優(yōu)先原則，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作提出了更高要求。原條例已不能適應(yīng)新時(shí)代我省生態(tài)文明建設(shè)需要。特別在執(zhí)行原條例過(guò)程中出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法無(wú)依據(jù)，執(zhí)法力量不足，違法成本過(guò)低，偷牧、散牧現(xiàn)象反彈，跨界放牧缺乏監(jiān)管等新情況新問(wèn)題，亟待通過(guò)修訂原條例，鞏固生態(tài)建設(shè)成果，為促進(jìn)全省生態(tài)自然修復(fù)提供堅(jiān)實(shí)制度支撐和法治保障。
二、條例主要內(nèi)容和特點(diǎn)
原條例22條，《條例（草案）》修訂后共26條。在根據(jù)上位法對(duì)相應(yīng)條款進(jìn)行修改的同時(shí)，主要增加和修改了以下內(nèi)容：
?。ㄒ唬┟鞔_工作職責(zé)。根據(jù)上位法規(guī)定，按照簡(jiǎn)政放權(quán)要求，在第4條、第5條、第6條中分別規(guī)定了縣級(jí)以上人民政府、行政主管部門、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處、村民委員會(huì)的職責(zé)。管理權(quán)限進(jìn)一步清晰，工作職責(zé)進(jìn)一步明確。同時(shí)，針對(duì)跨界放牧的現(xiàn)象，第4條規(guī)定了相鄰設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)建立封山禁牧工作協(xié)調(diào)機(jī)制，推動(dòng)聯(lián)防聯(lián)治有力開(kāi)展。
?。ǘ﹫?zhí)法重心下移。從我省實(shí)際來(lái)看，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)是封山禁牧工作的日常管理者，因此結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法體制改革的要求，在第7條中規(guī)定了縣級(jí)以上林業(yè)行政主管部門可以在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處派駐行政執(zhí)法人員，開(kāi)展封山禁牧行政執(zhí)法。也可以由依法組建的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使封山禁牧的行政處罰權(quán)，并接受縣（市、區(qū)）林業(yè)行政主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。執(zhí)法重心下移，更便于封山禁牧工作落地、落實(shí)。
（三）擴(kuò)大封禁區(qū)域范圍。根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)和我省現(xiàn)實(shí)需要，擴(kuò)大封禁區(qū)域，對(duì)進(jìn)一步落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，鞏固生態(tài)建設(shè)成果，維護(hù)生態(tài)安全具有重要意義。修訂草案第10條中增加了荒漠、嚴(yán)重退化的草原、自然保護(hù)地和重要濕地等封山禁牧區(qū)域。同時(shí)，為體現(xiàn)封山禁牧區(qū)域動(dòng)態(tài)變化過(guò)程，第2條對(duì)封山禁牧適用范圍增加“一定時(shí)期內(nèi)”的表述，充分體現(xiàn)寬嚴(yán)相濟(jì)立法思想。
?。ㄋ模﹦?chuàng)新監(jiān)管方式。為貫徹落實(shí)“放管服”改革要求，進(jìn)一步提升封山禁牧科學(xué)管理水平，第15條規(guī)定鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)建立養(yǎng)殖戶管理檔案，充分利用信息化手段，推行封山禁牧日常工作動(dòng)態(tài)管理。
（五）調(diào)整行政處罰標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)行政執(zhí)法中存在的普遍問(wèn)題，在第19條中調(diào)整了一般違法行為的處罰標(biāo)準(zhǔn)，由每只（頭）十元以上三十元以下調(diào)整為每只（頭）二十元以上五十元以下，并且針對(duì)不聽(tīng)勸阻，繼續(xù)實(shí)施違法行為三次以上等情節(jié)嚴(yán)重的違法行為增加了行政處罰，罰款額度為每只（頭）五十元以上二百元以下。這樣設(shè)定處罰標(biāo)準(zhǔn)，更便于基層執(zhí)法人員準(zhǔn)確行使自由裁量權(quán)。同時(shí)，為了緩解困難群眾繳納罰款壓力，在第21條重申了《中華人民共和國(guó)行政處罰法》中對(duì)于確有經(jīng)濟(jì)困難的當(dāng)事人需要延期或者分期繳納罰款的規(guī)定。
WJT
發(fā)布日期：2021-10-29 
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